Guillermo Carmona: “Argentina debe proyectarse hacia el área austral”
El exsecretario argentino del Atlántico Sur analiza el futuro de una región crucial.
Como diputado nacional (2011-2019), Guillermo Carmona fue vicepresidente y presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores. En el Ministerio de Defensa presidió el Instituto de Ayuda Financiera, organismo previsional de retirados y pensionados militares (2019-2021) y en el Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto tuvo un rol destacado como secretario de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur (2021-2023).
En una charla con Tektónikos dijo que, salvo el área de Malvinas, nuestro país “tiene un efectivo control de su espacio marítimo”, y considera “muy preocupante” la “habilitación que el gobierno de Milei pretende hacer al patrullaje de buques estadounidenses” en el Atlántico Sur. Tiene la certeza “de que Estados Unidos lo que busca es conseguir que sea el propio gobierno argentino el que le abra la puerta al control de nuestro mar”, pero por otra parte no está “muy de acuerdo con calificar a la base militar británica en Malvinas como una base de la OTAN”.
— El escenario del Atlántico Sur que percibimos es el de un status quo dominado militarmente por el Reino Unido respaldado por los Estados Unidos y resistido por Argentina sólo en el plano diplomático, que no forma bloque con América Latina. Percibimos a las potencias dominantes preocupadas por la proyección que podría tener China sobre el Atlántico Sur, especialmente considerando la Antártida. ¿Podría detallar este escenario?
— Tengo un enfoque parcialmente distinto de la cuestión. Sin lugar a dudas, Reino Unido y EE.UU. tienen estrategias de poder naval que son históricas y que han sido actualizadas y potenciadas en los últimos años. Esas estrategias son globales e involucran al Atlántico Sur. Pero considero que hay que distinguir entre estrategia y realidad actual, y entre presencia y dominio en los espacios marítimos. Si se analiza la dinámica militar en el Atlántico Sur, el Reino Unido tiene una importantísima presencia militar en Malvinas que implica, por las condiciones unilaterales que impuso tras la guerra de 1982, el dominio sobre lo que denominan Zona de Conservación Pesquera, un área usurpada a la Argentina de la cual excluyen militarmente a embarcaciones de nuestro país, aun cuando esas aguas y plataforma continental son argentinas. Que tengan el dominio militar en Malvinas no significa que tengan el dominio militar en el Atlántico Sur. Tampoco lo tiene Estados Unidos. Ambos países tienen una enorme capacidad de despliegue, lo que no puede considerarse sinónimo de dominio. En el Atlántico Sur lo que predomina es el dominio militar de los países costeros, tanto suramericanos como africanos, sobre sus mares territoriales y sus Zonas Económicas Exclusivas (ZEE). Por eso es tan importante la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZOPACAS), un mecanismo que integran 24 países a partir de la Resolución 41/11 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada en 1986. A pesar de las limitaciones de nuestro instrumento militar, la Argentina tiene un efectivo control de su espacio marítimo, con la salvedad del área de Malvinas, en donde por ahora se impone el control militar británico. Argentina controla el tránsito marítimo y las actividades que se realizan en nuestra ZEE se hacen aplicando la CONVEMAR (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar) y la legislación nacional vigente. El control lo realizan la Prefectura Naval Argentina y la Armada Argentina, cada fuerza en el marco de sus competencias. La creación durante la gestión anterior del Comando Conjunto Marítimo, en la órbita del Ministerio de Defensa, ha permitido mejorar el nivel de coordinación entre la Armada y la Prefectura (esta depende del Ministerio de Seguridad) y con las otras Fuerzas Armadas. Además, el desarrollo satelital argentino ha permitido el aporte de información del movimiento de buques, la Iniciativa Pampa Azul ha permitido desarrollar mayor conocimiento sobre nuestro mar y nuestra plataforma submarina, la Subsecretaría de Pesca ha contribuido al control de la pesca ilegal y la Cancillería ha aportado desde la diplomacia a la creación de condiciones de consolidación de la presencia el Estado argentino en el mar, condición necesaria para lograr el dominio sobre nuestro espacio marítimo. Nuestro gobierno le cerró el paso a la cooperación estadounidense con el Reino Unido en el Atlántico Sur cuando protestamos, al tomar conocimiento de una operación en la que participó un submarino estadounidense y embarcaciones y aeronaves británicas con asiento en Malvinas. Tras ese episodio no hemos tenido conocimiento de operaciones conjuntas de ambos países en el área de Malvinas.
Lo que hoy aparece como muy preocupante es la habilitación que el gobierno de Milei pretende hacer al patrullaje de buques estadounidenses. Es lo que la potencia del norte siempre buscó: que fuera el propio gobierno argentino el que le abriera la puerta.
— ¿Cuáles son los planes militares y económicos que tiene el Reino Unido para el Atlántico Sur en el mediano y largo plazo? ¿Esos planes incluirían la posibilidad de un ataque militar a Argentina, si Argentina intentara “interferir” en una eventual explotación de recursos en el mar, las islas o la Antártida?
— Tu pregunta me da la oportunidad de decir algo que creo que es clave. Se conoce bastante sobre los planes del Reino Unido para el Atlántico Sur y muy poco de cuáles han sido y son los planes de la Argentina. Lo que quiero decir se puede representar bien en una matriz FODA, en la que se tiende a destacar muy extensamente las fortalezas y oportunidades que los británicos exhiben y aprovechan, y solo las amenazas que nos acechan por la presencia militar británica y las debilidades estructurales que tenemos. Esta mirada termina siendo muchas veces, inconscientemente, funcional a quienes usurpan una parte de nuestro territorio. Me inclino por una evaluación más balanceada, en la que ponderemos también nuestras fortalezas y cómo, a pesar de las limitaciones estructurales que nuestro país tiene, buscamos aprovechar las oportunidades que nos brinda el escenario internacional. Por ejemplo, la Directiva Nacional de Política de Defensa define claramente las principales líneas estratégicas que busca desarrollar la Argentina en el Atlántico Sur y la Antártida. El desarrollo en las provincias patagónicas, la logística antártica desde Tierra del Fuego y Santa Cruz, la Iniciativa Pampa Azul, la consolidación de la presencia antártica de nuestro país con sus bases científicas, la presencia de los medios públicos en el área austral, el radar del Comando Conjunto Aeroespacial en Cabo Domingo (provincia de Tierra del Fuego), la nueva base militar integrada en Tolhuin, el escuadrón de Pampa III en Río Gallegos, son algunos de los elementos que podemos y debemos ponderar. También hay acciones de poder blando de la Argentina que hemos desplegado desde la Cancillería, especialmente sostenidas en la Cuestión Malvinas, la ciencia antártica y la ciencia orientada a los mares.
— Volviendo a la pregunta…
— Volviendo a la pregunta, el Reino Unido tiene definida su estrategia política exterior, de defensa y seguridad internacional en lo que denominan Global Britain. Publican periódicamente documentos, entre otros los que denominan Reviews. En las últimas actualizaciones Malvinas y el Atlántico Sur es abordado en al referirse al papel que Reino Unido pretende arrogarse como garante global del tránsito marítimo y destacan la importancia que tiene la consolidación de la presencia británica en lo que llaman “territorios de ultramar”, es decir en las colonias que mantienen en puntos estratégicos del planeta para el tránsito marítimo. Malvinas, Gibraltar y Diego García son los de mayor relevancia. Esto está en el plano de la estrategia. Luego hay un plano de materialización de esa estrategia que, en el caso de Malvinas implica la implementación de medidas que buscan la consolidación de su poder colonial y militar. Las principales son, en mi opinión, la ampliación de la base de Monte Agradable, la incorporación de tecnología militar de última generación en armamento y comunicaciones, el mejoramiento de la infraestructura logística para la pesca en el área, la consolidación de las capacidades logísticas para las operaciones del programa antártico que lleva adelante el British Antartic Survey y la apuesta por el desarrollo de la actividad hidrocarburífera offshore. No en todos los campos registran similares niveles de avance. A menudo tropiezan con problemas presupuestarios o con las dificultades derivadas por la enorme distancia entre Malvinas y la metrópoli británica.
— ¿Cómo se desarrollará la alianza con Estados Unidos en esos planes?
— Estados Unidos muestra cautela en relación a la Cuestión Malvinas. Son conscientes de la sensibilidad que tiene para los gobiernos y la sociedad argentina el tema y tratan, por lo general, de no aparecer ligados a acciones que impliquen un apoyo explícito a la consolidación de la presencia colonial británica en Malvinas. Por ejemplo, EE.UU. viene acompañando, silenciosamente, el consenso en la OEA en la resolución anual que llama a la Argentina y al Reino Unido a resolver la disputa de soberanía. No es poca cosa.
Sin embargo, Reino Unido sigue siendo el mayor aliado global de EE.UU. Hoy se ve reflejado en Ucrania y Medio Oriente. Tienen una confluencia en la visión estratégica global y eso abarca el Atlántico Sur. Está muy claro que ambas potencias visualizan como gran competidor estratégico a China y que buscan acotar la influencia regional y global de Rusia. La mirada atenta hacia la presencia de China en el Atlántico Sur (con la flota pesquera que opera en el área adyacente a la ZEE argentina) y en la Antártida aparece entre las prioridades de EE.UU. Tengo la certeza de que EE.UU. lo que busca es conseguir que sea el propio gobierno argentino el que le abra la puerta al control de nuestro mar. En esa tarea andan Milei, Petri y Bullrich por estas horas.
— ¿Cuál será la relación entre el Reino Unido y la OTAN en el desarrollo de esos planes?
— Una acotación al respecto. No estoy muy de acuerdo con calificar a la base militar británica en Malvinas como una base de la OTAN, como muy frecuentemente se hace. Técnica y operativamente no lo es. Considero que no es muy inteligente que, por cuestiones dialécticas y de declamación subida de tono, metamos en Malvinas a países que en los hechos no están. En términos de política exterior ese tipo de planteos suelen ser inconvenientes. La disputa de soberanía es entre Argentina y el Reino Unido y la presencia militar es británica. El Reino Unido es parte de la OTAN, pero hoy por hoy no hay actividad de la OTAN como tal en el Atlántico Sur. A tal punto es así que siendo Liz Truss canciller del Reino Unido propuso la ampliación global de la OTAN. Eso no significa que, en un contexto de tensiones militares en el Atlántico Sur, que en este momento no se visualizan en el horizonte, no pudieran tener algún grado de involucramiento los países de la OTAN socios del Reino Unido y de EE.UU. Pero no como organización. Para poner un ejemplo de otra región del planeta que sirva de referencia: en el Indo-Pacífico no opera la OTAN para poner límites a la presencia china, lo están haciendo los AUKUS. Creo que ese ejemplo tiene valor explicativo para lo que pasa en el Atlántico Sur.
— ¿Cómo planea utilizar sus bases en todo el Atlántico y el Atlántico Sur en su proyección a la Antártida?
— Hoy el Reino Unido hace operar su programa antártico principalmente desde Malvinas. Allí tienen la logística, el registro de sus buques y aeronaves y dotaciones de personal del British Antartic Survey. La bandera que utilizan esas embarcaciones y aeronaves es la ilegítima bandera de las Islas Malvinas, lo que ha dado lugar a protestas de la Argentina en el marco del Tratado Antártico.
— ¿El Reino Unido —en su relación con otras potencias— mantendrá la estrategia de imposibilitar la presencia militar de Argentina en el Atlántico Sur, la incrementará o la modificará de alguna manera?
— El Reino Unido ha logrado en parte bloquear el reequipamiento de las Fuerzas Armadas argentinas a través del veto a la venta de equipamiento y armamento que tenga componentes británicos. Mi impresión es que cada vez se le hace más difícil mantener ese bloque. Han pasado más de 41 años de la guerra de Malvinas y sus socios quieren venderle material militar a la Argentina. Esto se viene viendo en las posiciones del gobierno de EE.UU. sobre la venta de aviones caza F-16.
— ¿Qué planes tiene el Reino Unido —en su relación con otras potencias— para la explotación de recursos naturales en el Atlántico Sur?
— Desconozco que existan planes compartidos con otras potencias, hasta donde sé no hay información al respecto. No podría afirmar, por ejemplo, que haya un plan de Reino Unido con España o de Corea para la pesca de calamar en Malvinas. Tampoco que exista un plan de Reino Unido con Noruega o Israel para la exploración y explotación hidrocarburífera. Lo que si hay es un involucramiento de empresas de distintos países en la actividad pesquera o hidrocarburífera en Malvinas que son ilegales para la Argentina. Los gobiernos de los países de donde provienen esas empresas suelen hacer la vista gorda a esa situación y se escudan en que son decisiones empresariales. Algo similar ocurre con la Unión Europea.
Argentina debe seguir poniendo presión sobre esos gobiernos y realizando gestiones diplomáticas. Y debemos ser implacables en la aplicación de sanciones a esas empresas como nuestro gobierno lo hizo. Nuestra legislación en materia pesquera e hidrocarburífera apunta a eso.
— ¿Cómo podría una reconfiguración del orden mundial con gravitación de China modificar la estrategia general del Reino Unido y las potencias atlánticas en el Atlántico Sur?
— Creo que ese proceso ya se viene produciendo de manera concreta en la Cuestión Malvinas. No lo veo tan claro en relación a la geopolítica del Atlántico Sur. El papel de competidor estratégico que las potencias occidentales le han asignado a China nos pone en un nuevo escenario internacional que, en los hechos, se evidencia en las estridentes reacciones del gobierno conservador británico a las expresiones de apoyo de China a la soberanía argentina sobre Malvinas. Ese reconocimiento existe desde hay largas décadas, desde el establecimiento de la relación diplomática en la década del 70. Sin embargo, hoy Reino Unido reacciona vehementemente a las expresiones chinas. Sin dudas esto se relaciona con una disputa geopolítica mayor e involucra episodios de los últimos años en Hong Kong, Taiwan y en el Indo-Pacífico. En mi opinión, Argentina debe visualizar este escenario como una oportunidad, pero sin tomar parte activa en disputas geopolíticas que no son nuestras.
— ¿Cómo contempla el Reino Unido mantener a China fuera de la zona o contrarrestar su presencia económica o militar?
— Eso lo desarrollan en su estrategia global, en Global Britain. Es importante leer lo que ellos dicen más que uno hacerlo como comentarista. Es información accesible en internet.
—¿Cómo debe pensar Argentina su futuro en el Atlántico Sur?
—Creo que hay un concepto general que debe guiar a la acción de la Argentina, al que denomino proyección de la Argentina hacia el área austral. Este es un proceso histórico que hay que consolidar y profundizar. La comparación del crecimiento poblacional y del modelo de desarrollo argentino en las provincias y ciudades patagónicas con el proceso en Malvinas es muy interesante. Es la diferencia entre un modelo de desarrollo nacional, imperfecto pero concreto, y el carácter de economía de enclave colonial británico en Malvinas. En materia económica, la Argentina debe seguir apostando en la Patagonia. Debe seguir apostando a la diversificación productiva: pesca, hidrocarburos, minería, ganadería, pero también turismo, servicios y sobre todo industria. La consolidación de polos de servicios antárticos en Ushuaia y en Río Grande es clave. En materia de defensa militar, hay herramientas clave como son el FONDEF, la radarización, la consolidación de los comandos conjuntos: marítimo, aeroespacial y antártico. En materia de ciencia, hay que seguir impulsando la Iniciativa Interministerial Pampa Azul. En materia diplomática, la articulación con los países de la región es fundamental, sobre todo con Chile. La cooperación antártica ha sido jerarquizada con el acuerdo Boric-Fernández que dio lugar a la creación de la Comisión Binacional en materia de cooperación antártica. Además, debe seguir priorizándose ZOPACAS. Y siempre la cuestión Malvinas debe ser sostenida como una prioridad de nuestra política exterior.
— ¿Argentina debería trasladar el dispositivo antártico de la Armada y el Comando de la Fuerzas de Submarinos a Ushuaia?
— El programa antártico argentino tiene un componente de política exterior y ciencia que está en manos de la Cancillería (anclada en la Dirección Nacional del Antártico e Instituto Antártico Argentino dependientes de la Secretaría de Malvinas, Antártida, Política Oceánica y Atlántico Sur) y otro logístico del Comando Conjunto Antártico (Cocoantar). Soy partidario de un incremento de la presencia de estos organismos en el área austral y de una gradual migración de la gestión logística hacia esa área. Por eso creamos en nuestra gestión la Subsede de la Secretaría de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur en la ciudad de Ushuaia.
— ¿Argentina debería establecer un sistema de control aéreo y marítimo de las fuerzas del Reino Unido?
— Argentina ya cuenta con sistemas de monitoreo de todo el tráfico aéreo y marítimo en el área. En lo marítimo, el Ministerio de Seguridad, a través de la Prefectura, cuenta con el Sistema Guardacosta, y el Ministerio de Defensa lo hace con el sistema que administra el Comando Conjunto Marítimo. En lo aéreo, el Comando Aeroespacial cuenta con un centro de control en Merlo que cumple un rol fundamental. Hay que seguir fortaleciendo esos sistemas de control e integrándolos con la información satelital que provee la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE).
— ¿Argentina debería establecer una estrategia para impedir el acceso de las fuerzas del Reino Unido a otras aguas de su territorio nacional?
— Argentina cuenta con una normativa para el control del tránsito entre Malvinas y los puertos argentinos y aplica la Convemar en el tránsito general en las aguas argentinas. Se aplican las sanciones del Decreto 256 para los tránsitos no informados desde y hacia Malvinas y se adoptan acciones de política exterior y de defensa con los buques militares. El paso de buques militares por el mar territorial argentino debe realizarse siguiéndose la normativa internacional y nacional. Esto se aplica efectivamente y es muy importante ya que el tránsito más directo desde el Atlántico al Pacífico requiere del paso por aguas argentinas para llegar a la boca del Estrecho de Magallanes o al Canal de Beagle.
— ¿Cuáles son las posibilidades de que Argentina materialice planes tendientes al ejercicio efectivo de su soberanía en el Atlántico Sur?
— La Argentina avanzó mucho en esa dirección durante la gestión anterior, como lo he explicado antes. Me preocupan mucho las orientaciones del actual gobierno de Milei, que pueden implicar no solo un enorme retroceso sino también un grave perjuicio para el interés nacional. Las modificaciones propuestas en el proyecto de ley ómnibus son totalmente negativas, tanto en la habilitación de un salvaje proceso de extranjerización de la pesca en la ZEE a través de licitaciones públicas como en la delegación de facultades legislativas para el ingreso de Fuerzas Armadas Extranjeras. Incluso el Poder Ejecutivo pidió que se trate en la prórroga de las sesiones extraordinarias del Congreso una autorización para un ejercicio militar en la prórroga de sesiones extraordinarias que implica la habilitación a un patrullero estadounidense a operar en el Atlántico Sur con el pretexto de la pesca ilegal. Al mismo tiempo ha degradado a la Cuestión Malvinas como un tema más de la agenda bilateral con el Reino Unido. Se anuncia así un proceso de desmalvinización de la política exterior y de la relación con Gran Bretaña.
— ¿Con qué países debería aliarse Argentina para efectivizar sus planes?
— Argentina debe consolidar el proceso de integración regional: Mercosur, la nueva Unasur, CELAC, deben ser más que nuestros aliados, son países hermanos con problemas e intereses comunes en la región y en el mundo. Además, Argentina debe sostener una agenda abierta con todos los países, sin que el prejuicio ideológico sea la medida de las relaciones. El horizonte es la multipolaridad, hacia eso vamos y con ese criterio debemos tener a una Argentina que protagonice en ese escenario. Los alineamientos automáticos no sirven a tal fin. La negativa de Milei a integrar los BRICS es, por lo tanto, una pésima noticia. Por último, Argentina debe mantener una activa agenda en los ámbitos multilaterales. Romper la acción multilateral lleva al aislamiento.
— ¿Cómo deberían ser los planes de Argentina con miras a establecer su soberanía específicamente en la Antártida?
— Sostengo que hay cuatro condiciones clave para que la Argentina logre que se retomen las negociaciones y encontrar un camino para que recuperemos el ejercicio pleno de soberanía: 1.
Persistencia en la reafirmación de soberanía y en el reclamo al Reino Unido; 2. Consolidación de la presencia argentina en el área austral; 3. Consolidar y ampliar los apoyos internacionales a la posición argentina y 4. Aprovechar las oportunidades que brinda el escenario internacional actual, tomando como referencia la actuación de pueblos y gobiernos que lograron imponerse al colonialismo y la reparación por parte de potencias coloniales de la vulneración de la integridad territorial afectada (descolonización en América Latina, Caribe, África y Asia; Panamá con el Canal, China con Hong Kong, actuales esfuerzos de la República de Mauricio en relación con Chagos). Hay que tomar como referencia al proceso de negociaciones que la Argentina y Reino Unido sostuvieron entre 1965 y 1982. Hay muchas lecciones por aprender de esa etapa.
